近年來，在雙碳政策的推行之下，各地光伏項目不斷審批通過。按理說，目前光伏行業應該是欣欣向榮的建設景象，但接近年底，卻有一大批的光伏項目被廢止，這又是個什么情況呢？

光伏項目建設叫停

根據公開資料不完全統計，從2022年起到2023年11月，全國各地擬被廢止的光伏項目超過150個，規模超過15.2GW，占到2022年新增光伏裝機規模的17%。

2023年10月25日，江西省發改委發布“江西省能源局關于開展逾期光伏項目清理工作的通知”。通知表示，截至2023年9月30日，納入2021年競爭優選方案的光伏項目中，有34個項目，裝機規模289.4萬千瓦未開工，按照要求現取消上述項目建設規模，騰退相應電網消納空間。在十月中旬，安徽省能源局也發通知表示調整2021年競配光伏項目建設規模，將光伏發電項目由此前的36個減少到19個，總建設規模也從3.6125GW調整為1.1005GW。

為何近期如此多的光伏項目遭受清理？一般來說，政府部門叫停項目主要是因為為了防范能源指標空轉、項目審批通過卻不落地的現象出現。那為什么光伏項目建設商手握大量指標卻無法進行落地，背后的原因值得讓人關注。

光伏用地收緊

一個光伏項目想要落實進行開發建設，逃不開的就是光伏開發用地的審批與核準問題。光伏項目落地將會牽扯到用地手續的簽約。這主要是因為我國對土地資源實行“三線”（基本農田紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界控制線）限制。從嚴格意義上來說，光伏用地主要使用沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地。

據了解，此次安徽能源局通知調整項目建設的主要原因就是受到水利、用地政策調整。隨著光伏用地政策的調整，甚至有些已經建成的光伏項目都遭到拆除。2022年5月，水利部官網就江蘇省天崗湖光伏等礙洪問題先后發布兩次報道。根據報道，該項目為泗洪領跑者項目，是2018年第三批領跑者基地之一，共500MW。根據水利部官網的信息，雖然該項目已經辦理了環評、土地、規劃等手續，但未依法依規辦理水行政許可手續。當時的要求稱，需要在5月底前完成對占用湖泊行洪通道的光伏設施、圍網拆除；在12月底前完成對湖泊其它區域光伏等設施整改。截至2023年七月，江蘇泗洪領跑者項目已經將行洪通道和岸線保護區內違建光伏設施拆除完畢。

近兩年，由于用地問題導致被拆除的光伏項目還有很多。像是2022年景縣疆能50兆瓦農光互補項目開工不久就被鑒定為占用基本農田，該項目于6月完成光伏設施拆除工程并重新進行招標；2023年5月，海南省臨高縣某企業光伏項目被令退還非法占用的5761.98平方米土地，并限期拆除在非法占用地上新建的建筑物和其他設施...

從被勒令整改的項目中也可以發現，水上光伏項目的占比較大。近年來，水利部對于用地問題的監管也是日趨嚴格。2022年5月，水利部印發《關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》。意見指出，光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。如果在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，要科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全。

按照水利部的通知來看，對光伏項目的建設并未采取全盤否定的態度。但是，就具體的實施情況來看，由于不影響生態和泄洪的概念相對廣泛，整體上的政策是處于收緊狀態的。

2023年3月，自然資源部、國家林草局、國家能源局聯合印發最新光伏用地政策《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》（自然資辦發〔2023〕12號，以下簡稱“12號文”）。12號文中強調，在嚴守耕地紅線的政策之下，光伏方針用地不得占用耕地，占用其他農用地的，應根據實際合理控制，節約集約用地，盡量避免對生態和農業生產造成影響。

圖源：中國政府網

中央政策的不斷出臺也讓各地政府對光伏項目的審批變得更為謹慎小心。據悉，在12號文發布之后，某地省市不僅對新增光伏電站項目的審批更加嚴謹，還對光伏電站項目是否占用耕地和永久基本農田進行嚴審。

因此，隨著光伏用地的不斷收緊，各地政府對于光伏項目的審批也日趨嚴苛，甚至出現了清退大量未建設光伏項目的情況。

光伏用地合規性

事實上，在光伏產業剛冒頭的那兩年，國家是相當鼓勵光伏產業的發展，一度試行相當寬松的光伏用地政策。2017年，原國土資源部三部門聯合印發的有關“光伏扶貧”和規范光伏發電產業用地的文件中提出，對于符合本地區光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，其光伏方陣在占用除永久基本農田以外的農用地時無需辦理轉建手續，在保障農用地可持續利用的前提下可不改變原用地性質。這一政策對于當時開發光伏項目的企業來說，無疑是大有利處的。只要保證不占用永久基本農田，就能適當的利用耕地建設農光互補等光伏電站項目。

不過好景不長，2022年起，國家開始嚴格審批光伏用地行為，收緊相關用地政策。因此，光伏項目也無法在耕地、林地、基本草原上進行建設。

那么，用地資質違規的情況有哪些呢?一般情況下，分為兩種：一種是在光伏產業發展的初期，許多光伏項目的建設商急于搶奪資源和指標，忽略的光伏用地合規的問題，大批的光伏項目出現“未批先建”的情況。隨著近兩年用地政策的收緊，之前許多光伏項目用地不合規的情況就暴露出來了，所以導致近期有大批的光伏項目因用地問題被勒令整改或者遭受拆除。此外，資源的錯配也是用地不合規的問題之一。據悉，各地許多企業面臨著拿到光伏指標無光伏用地許可的狀況。

還有一種用地資質違規就是因為土地本身的性質不明確所導致的。在企業申請光伏項目用地之時，經常會因為土地性質不明確而遭遇挫折。業內某光伏投資人士在接受媒體采訪時表示，“本來我們已經申請到了地塊和指標，縣級單位或鎮政府提供的土地信息也是荒地、坡地，符合光伏用地要求。但上報到市級或省級部門時，審批又不給通過了，回復我們的原因是，土地性質屬于‘耕地’或‘林地’，不能被用作光伏項目”。

這又是什么原因呢？原來新能源開發的審批背后涉及多個政府部門。而各個政府部門收到的相關政策對光伏用地的劃分有可能也會有些許不同，導致土地的性質不夠明確。比如，“退耕還林”政策就會導致部分土地性質審批時出現信息差。

總之，土地政策的調整會影響光伏項目的用地合規性。面對這樣的問題，光伏投資商能做的，也只能是在發現土地性質不明確時及時停止項目開發，減少后期投資帶來更大的損失。與此同時，這樣也就導致了部分光伏指標無法真正落地建設。