摘要

2016年，新一輪電力體制改革加速推進，能源發(fā)展進一步向著“綠色化、智能化、市場化”發(fā)展方向轉型調整，其中綠色電力政策成為本年度重要的內容。今天，周章貴博士為您解讀2016年度綠色電力的三大核心看點。

2016年2月29日，國家能源局發(fā)布《關于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》(國能新能〔2016〕54號);2016年3月24日，國家發(fā)改委編制印發(fā)了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》(發(fā)改能源〔2016〕625號);2016年5月27日，國家發(fā)改委、國家能源局下發(fā)《關于做好風電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》(發(fā)改能源〔2016〕1150號);期間，2016年4月22日，國家能源局又向各地電力主管部門、企業(yè)下發(fā)《關于建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關要求的通知》(征求意見稿)，上述文件均直接指向“綠色電力”，筆者認為2016年已形成綠電政策的分水嶺，核心內容有三：一是綠電配額制，即對發(fā)電企業(yè)提出可再生能源發(fā)電量占比要求;二是綠電消納，對電網(wǎng)企業(yè)提出消納可再生能源電量比例要求;三是綠色證書交易機制，開拓市場化機制解決綠電發(fā)展權責義務。

上述政策的出臺是對2006年即已施行的《中華人民共和國可再生能源法》框架下相關制度的進一步明確和落實，也是對長期難以解決的可再全額收購政策的現(xiàn)實調整。本文希通過對相關政策的梳理解讀，分析綠色電力政策背后的邏輯以及可能走向。

看點一 綠電從可再到非水可再

? 什么是綠電?

從政策文件首先需要正視的一個問題即何謂“綠色電力”?理論上綠色電力可以廣泛理解為來自可再生能源的電力，在生產(chǎn)過程中不需要消耗煤、石油、天然氣等燃料，因而不會產(chǎn)生或很少產(chǎn)生對環(huán)境有害的排放物。因此，包括水電、光伏、風電、生物質能、潮汐發(fā)電等可再生能源品種所發(fā)的電都可被認為是綠電。但根據(jù)國家政策文件，即《關于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》(國能新能〔2016〕54號);《關于建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關要求的通知》(征求意見稿)，已經(jīng)很明確，可以認證進入綠色電力證書市場的“綠色電力”并不包括水電，同時對燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度做了明確的要求。因此，國家政策文件所指的綠電是指非水可再生能源發(fā)電。

? 非水可再能源背后的邏輯?

非水可再相關政策的提出并非有意歧視或冒犯水電，非水可再配額考核政策的核心是讓燃煤火電機組承擔可再生能源發(fā)電量配額責任，具體指標是到2020年非水可再生能源發(fā)電量與其煤電發(fā)電量的比重不低于15%。換句話說，水電機組當然沒有這個配額責任，此政策針對火電機組的強制政策。

首先，政策選擇發(fā)電企業(yè)作為配額承擔主體符合電力行業(yè)現(xiàn)狀，發(fā)電企業(yè)作為責任和被考核主體具備基礎和條件。當然隨著新一輪電力體制改革的深入，未來配(售)電企業(yè)也可被納入配額承擔主體，只是目前尚屬起步階段。

其次，燃煤發(fā)電企業(yè)承擔配額責任更是無可非議。我國目前的電力結構仍以火電為主，根據(jù)中電聯(lián)數(shù)據(jù)，2015年火電占全國發(fā)電量的近74%，這其中的絕大部分又通過煤炭發(fā)電。2015年新增煤電裝機超過5000萬千瓦，且有超過3億千瓦的煤電處于在建、核準或前期工作狀態(tài)。目前我國全社會用電量增速明顯下降，各類電源之間，尤其是煤電與可再生能源之間直接爭奪當前的利益空間和未來的發(fā)展空間，需要強化煤電企業(yè)支持綠色電力的責任。

第三，燃煤發(fā)電企業(yè)可以通過“自建非水可再生能源項目”或“購買綠色證書”方式完成配額指標。煤電企業(yè)這一責任的實現(xiàn)與“可再生能源電價附加”政策并未產(chǎn)生沖突，“可再生能源電價附加”通過銷售電量向全社會電力用戶(包括居民)征收，煤電企業(yè)作為發(fā)電企業(yè)并不需要為其發(fā)電量繳納可再生能源電價附加。

最后，從目前政策指出的配額指標看，根據(jù)國能新能〔2016〕54號文，全國2020年非化石能源占一次能源消費總量比重要達到15%，2020年，除專門的非化石能源生產(chǎn)企業(yè)外，各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應達到全部發(fā)電量的9%以上。根據(jù)《關于建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關要求的通知》(征求意見稿)，火電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應達到全部發(fā)電量的15%以上。

看點二綠電從千瓦到千瓦時

從物理角度來說，千瓦(kW)表示的是瞬間的電力，而千瓦時(kWh)表示的是某一期間內的電力總和。簡言之，kW可稱為電力，kWh可稱為電量。這兩個詞對于普通公眾來說并未有多大的意思，而對于一個電力企業(yè)甚或整個電力行業(yè)來說具有巨大的意義差別，代表著行業(yè)的景氣程度。要說綠色電力、可再生能源領域當前最大的問題是什么，那無疑是累計裝機(千瓦數(shù))越來越大，而年發(fā)電利用小時數(shù)明顯偏低，棄水、棄風、棄光現(xiàn)象嚴重，看似紅紅火火的可再生能源發(fā)展勢頭下經(jīng)濟效益未能有效保障。2016綠色電力政策的一個明顯指向就是要從千瓦到千瓦時的奮力轉身，這也是我國可再生能源發(fā)展需解決的最大瓶頸。

根據(jù)國家能源局發(fā)布的《關于2015年度全國可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測評價的通報》顯示，到2015年底，全國可再生能源發(fā)電裝機容量4.8億千瓦，其中水電裝機(不含抽水蓄能機組)3.0億千瓦，發(fā)電量10985億千瓦時，占全部發(fā)電量的19.6%;風電裝機1.29億千瓦，發(fā)電量1863億千瓦時，占全部發(fā)電量的3.3%;光伏發(fā)電裝機4318萬千瓦，發(fā)電量392億千瓦時，占全部發(fā)電量的0.7%，生物質發(fā)電裝機1031萬千瓦，發(fā)電量527億千瓦時，占全部發(fā)電量的0.9%。

2015年棄風限電形勢嚴峻，全國棄風電量339億千瓦時，同比增加213億千瓦時。其中，甘肅棄風電量82億千瓦時、棄風率39%，新疆棄風電量70億千瓦時、棄風率32%，吉林棄風電量27億千瓦時、棄風率32%，內蒙古棄風電量91億千瓦時、棄風率18%。2015年光伏全國全年平均利用小時數(shù)為1133小時，西北部分地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴重的棄光現(xiàn)象，甘肅全年平均利用小時數(shù)為1061小時，棄光率達31%;新疆自治區(qū)全年平均利用小時數(shù)為1042小時，棄光率達26%。

因此，《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》(發(fā)改能源〔2016〕625號);《關于做好風電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》(發(fā)改能源〔2016〕1150號)即在這樣的背景中出臺，以保障可再、綠色電力發(fā)電小時數(shù)，確保非化石能源消費比重目標的實現(xiàn)，推動能源生產(chǎn)和消費革命。

看點三 綠電從全額收購到全額保障性收購

? 何謂全額保障性收購?

電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調度和“全額收購”可再生能源發(fā)電是《可再生能源法》明確規(guī)定的原則，然而自從2006年1月1日起施行以來，在實踐過程中“全額收購”可再生能源電量始終沒有有效落實。2016年3月28日，國家發(fā)改委發(fā)布《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》(發(fā)改能源〔2016〕625號)，標志著可再生能源全額保障性收購政策的落地。需要理解的是何謂全額保障性收購?本辦法第二章第三條明確了這一定義：可再生能源發(fā)電全額保障性收購是指電網(wǎng)企業(yè)(含電力調度機構)根據(jù)國家確定的上網(wǎng)標桿電價和保障性收購利用小時數(shù)，結合市場競爭機制，通過落實優(yōu)先發(fā)電制度，在確保供電安全的前提下，全額收購規(guī)劃范圍內的可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。也就是說“全額保障性收購”的重點是在“保障性”上，而非坊間長期誤認為的“發(fā)多少電網(wǎng)收購多少”，而是國家能源主管部門根據(jù)地區(qū)資源稟賦和網(wǎng)架結構等因素先劃定一個“年度最低收購小時”，對這個劃定的年度最低小時發(fā)電量，電網(wǎng)保障全額收購，即“對最低保障收購小時發(fā)電量的全額收購”。不難看出，與《可再生能源法》原則比較而言，本次落地的政策在“全額收購”的定義和要求上實際已經(jīng)做了相應變通和調整。

? 最低保障收購以外的可再發(fā)電量怎么辦?

辦法明確了可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目年發(fā)電量分為保障性收購電量部分和市場交易電量部分。其中，保障性收購電量部分通過優(yōu)先安排年度發(fā)電計劃、與電網(wǎng)公司簽訂優(yōu)先發(fā)電合同(實物合同或差價合同)保障全額按標桿上網(wǎng)電價收購;市場交易電量部分由可再生能源發(fā)電企業(yè)通過參與市場競爭方式獲得發(fā)電合同，電網(wǎng)企業(yè)按照優(yōu)先調度原則執(zhí)行發(fā)電合同。生物質能、地熱能、海洋能發(fā)電以及分布式光伏發(fā)電項目暫時不參與市場競爭，上網(wǎng)電量由電網(wǎng)企業(yè)全額收購。

在現(xiàn)有電力體制下，火電因為每年有政府下達的計劃電量，形成了事實上的優(yōu)先發(fā)電權，擠占可再生能源的發(fā)展空間，能否解決好棄風棄光問題，是新一輪電改的重要內容。為此《辦法》還提出省級經(jīng)濟運行主管部門在制定發(fā)電量計劃時，嚴格落實可再生能源優(yōu)先發(fā)電制度，使可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目保障性收購電量部分，通過充分安排優(yōu)先發(fā)電并嚴格執(zhí)行予以保障，體現(xiàn)了效率與公平兼顧的市場機制原則。

? 參與市場交易的可再生電量是否享受可再補貼?

發(fā)改能源〔2016〕625號文進一步明確：“參與市場交易的可再生能源發(fā)電量按照項目所在地的補貼標準享受可再生能源電價補貼”。具體電量計算公式為：市場交易電量價格=市場競爭取得的電價+(當?shù)乜稍偕茉礃藯U上網(wǎng)電價-當?shù)鼗痣娒摿蛎撓鯓藯U電價)。

保障性收購電量加市場交易電量的辦法主要適用于限電嚴重地區(qū)，中東部不存在限電問題的省份仍要執(zhí)行全額保價收購，不能借機變相降低電價。《辦法》第二章第七條明確：“不存在限制可再生能源發(fā)電情況的地區(qū)，電網(wǎng)企業(yè)應根據(jù)其資源條件保障可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目發(fā)電量全額收購。”

同時《辦法》第二章、第三章和第四章等多個部分對責任及其主體進行了規(guī)范，明確了政府各個部門、電網(wǎng)企業(yè)、常規(guī)發(fā)電企業(yè)以及可再生能源發(fā)電企業(yè)的權責劃分，提出了一套非常清晰的監(jiān)督管理和運行機制。第十五條中指出，“電網(wǎng)企業(yè)不得要求可再生能源項目通過向優(yōu)先級較低的發(fā)電項目支付費用的方式實現(xiàn)優(yōu)先發(fā)電”，也就是說，迫使可再生能源企業(yè)購買發(fā)電權的做法將被杜絕。

最后，《辦法》還明確作為最高優(yōu)先級的可再生能源發(fā)電機組如果被電網(wǎng)調度安排限發(fā)，則本質上一定是有較低優(yōu)先級別的機組多發(fā)了電量，所以必須由多發(fā)的機組進行補償，《辦法》規(guī)定：“參照調度優(yōu)先級由低到高順序確定承擔可再生能源發(fā)電項目限發(fā)電量補償費用的機組范圍(含自備電廠)”。從政策看，即使自備電廠也是補償責任的承擔主體，與常規(guī)機組一樣承擔相同的社會責任，并不享有任何優(yōu)先權。